Új zöld támogatási rendszer: mire kell odafigyelni? (REKK)

Az alábbi írásban a Regionális Energiagazdasági Kutatóközpont (REKK) kutatói azokat a kockázatokat elemezik, amelyek az elmúlt évek hazai és nemzetközi tapasztalatai alapján a differenciált hatósági áras kötelező átvételi rendszereket jellemzik.

A kormány jelenleg is dolgozik megújuló támogatási rendszer átalakításán: 2012. január elsejétől várhatóan a jelenlegi "kötelező átvételi rendszer" (KÁT) egy továbbfejlesztett módozata kerül majd bevezetésre annak ellenére, hogy korábban olyan szándékról is hallani lehetett, ami szerint a térség két országában is alkalmazott zöldbizonyítványos rendszerre történő átállás fog megvalósulni Magyarországon.

A megújuló bázisú villamosenergia-termelés támogatási rendszerének megújítását tervezi 2012 januárjától a kormány. Az előző szabályozási időszak 2010. december végi lejártával vált nyitottá az a kérdés, hogy a Nemzeti Megújuló Energia Hasznosítási Cselekvési Tervben (NCST) kijelölt célokat milyen eszközök segítségével kívánja elérni a hazai politika. A múlt év decemberében még arról hallhattunk, hogy 2013-tól forgalmazható zöldbizonyítvány rendszer bevezetésére számíthatnak a piaci szereplők. A 2011. március 16-án kihirdetett villamosenergia-törvény (VET) módosítása azonban azt valószínűsíti, hogy - a német ösztönzési rendszer mintájára - mégis energiaforrásokra, termelési eljárásokra, az erőművi névleges teljesítőképességre, az energiaátalakítás hatásfokára, valamint az erőmű létesítésének időpontjára tekintettel, differenciált kötelező átvételi rendszer (KÁT) kidolgozására kerül majd sor idehaza. Világossá vált, hogy a KÁT rendszer - a szakmai konszenzusnak megfelelően - a megújuló áramtermelés támogatására szűkül, leválik a kapcsolt termelés kérdéséről. Az is egyértelműnek látszik, hogy a hazai megújuló áramtermelés 70% körüli részét adó, ún. nagyméretű biomassza-termelők ideje hamarosan lejár, mivel ezt a termelési módot a döntéshozók kifejezetten előnytelennek tartják. Az új szabályozás kihirdetése 2011 júliusában várható.

Zöldbizonyítvány rendszer vagy KÁT?

Az európai és ezen belül a hazai zöldenergia-támogatási rendszerek tipikusan mennyiségi célok teljesítését tűzik maguk elé bruttó fogyasztásban vett részarány, illetve évekre lebontott GWh mennyiség formájában. A leginkább kontrollálható módja e mennyiségi célok elérésének a forgalmazható zöldbizonyítvány rendszer bevezetése, amely az áramkereskedőket értékesítésük meghatározott százalékában zöldbizonyítvány vásárlására kötelezi. A bizonyítványoknak a villamos energiától elkülönülő piaca és piaci ára alakul ki. A rendszer sikeresen működik az USA több államában, régiónkban pedig Romániában és Lengyelországban. A rendszer előnye, hogy pontosan tervezhetővé válik a zöldenergia-termelés mennyisége és hatékony az általa biztosított támogatás. Hatékonyság alatt azt értjük, hogy a termelők számára a zöldbizonyítvány ár a tevékenységükhöz éppen szükséges támogatást - és nem többet - biztosítja, és a szektorban zajló viharos technológiai fejlődés termelési költségcsökkenés formájában jelentkező haszna a zöldbizonyítvány árának csökkenése formájában a fogyasztókhoz is eljut. A rendszer kritikusai két fő problémára hívják fel a figyelmet a zöldbizonyítvány-alapú támogatással kapcsolatban. Ezek a zöldbizonyítvány árvolatilitása és annak a projektek finanszírozását elbizonytalanító hatása; valamint a rendszer azon tulajdonsága, hogy a legolcsóbb megoldásokat ösztönzi és nem hagy teret egyes, esetleg drágább, de a hazai energiapolitika számára valamilyen okból (például foglalkoztatás, hazai háttéripar támogatása) támogatni kívánt technológia számára. A zöldbizonyítvány árkockázat-veszélye a jelenlegi hazai körülmények között nehezen védhető, hiszen a hazai zöldáramcélok és a szűkös termelési kapacitások tartós zöldbizonyítvány-áremelkedést valószínűsítenének. A technológiák közötti korlátozott mértékű különbségtételre is találunk példát: Romániában egyes termelési módok megawattonként két vagy három zöldbizonyítványt is kaphatnak.

A KÁT rendszer csapdái

Mivel rövid távon a napirendről lekerülni látszik a "zöldbizonyítvány rendszer vagy KÁT" vita, érdemes megvizsgálni, milyen csapdákat kellene tudnia elkerülni az átalakulóban lévő KÁT rendszernek. Ezek címszavakban az alábbiak:
‣ Túlárazás és mennyiségi túlteljesítés kockázata, és ezzel összefüggésben mesterséges mennyiségi korlátozás bevezetése.

‣ A KÁT támogatás leépítése/megszüntetése ellen erős politikai lobbi épül ki, a rendszerből nehezen lehet kilépni. Amikor erre sor kerül, az súlyosan rontja a befektetői környezet kiszámíthatóságát.

‣ A technológiai fejlődés hasznai döntően a termelőknél jelentkeznek.

‣ Összességében túlzottan költséges lehet a fogyasztók számára.

Túlárazás és mennyiségi túlteljesítés

A túlárazás és mennyiségi túlteljesítés esetét a KÁT rendszerekkel kapcsolatos számos nemzetközi tapasztalat illusztrálja. Mivel a zöldáram-támogatással kapcsolatos befektetői elvárás döntően a stabil banki finanszírozást szolgáló kiszámíthatóságot követeli meg, a KÁT rendszer ezt viszonylag hosszú távra (10-20 év) szóló ár-megállapítási rendszer meghirdetése révén igyekszik teljesíteni. Amennyiben azonban az induló KÁT tarifa vagy annak későbbi (valamilyen módon indexált) értéke jelentős gazdasági profit realizálásával kecsegtet (például a termelési költségek a vártnál gyorsabb csökkenése miatt), akkor beindul az ’aranyláz’, és az adott KÁT ár mellett az előre tervezettet többszörösen meghaladó termelési kapacitás kiépítésére jelentkezik vállalkozó. Ilyen jelenség zajlott nálunk 2003 és 2009 között, a kapcsolt termelés támogatásának KÁT-os időszaka alatt, a szélenergia-hasznosításra meghirdetett első KÁT tarifák kihirdetése után, vagy 2008-2011-ben Csehországban a fotovoltaikus áramtermelés KÁT rendszerének rendkívül jövedelmezővé válása időszakában, de említhetjük a spanyol szélenergia-hasznosítás példáját is. A ’túlárazás’ lehet az ármegállapító és a termelők közötti aszimmetrikus informáltság vagy a vártnál gyorsabb technológiai fejlődés következménye is, de kétségkívül gyakori jelenség.

Az előre nem tervezett mennyiségi felfutás megnövekedett KÁT igénye egyre fokozódó végfogyasztói áremelési nyomást jelent. Ezt a szabályozásért felelős intézmények hamar felismerik, és gyakorta tesznek javaslatokat - az ártámogatási rendszer alapvető vonásainak érintetlenül hagyása mellett - a termelési vagy beépített kapacitásra vonatkozó mennyiségi korlátozás bevezetésére. Idehaza ez történt 2006-ban a szélerőművi fejlesztések esetén (1300 MW igény után 330 MW-nyi mennyiségi kvóta bevezetése), a biomassza-alapú áramtermelési kvóták megállapításakor, illetve a KÁT jogosultság időtartamára és mennyiségére vonatkozó megtérülési alapú engedélyezési rendszer Magyar Energia Hivatal által történt bevezetése során. A szabályozói reakciók adott esetben ennél is drasztikusabbak lehetnek, s a KÁT árak jelentős csökkentésében, az előre meghirdetett támogatási rendszer alapvető átalakításában ölthetnek testet. Ilyen lépésekre kerül sor napjainkban Csehországban. A cseh eset részleteit mutatja be keretes írásunk.

Fotovoltaikus (PV) áramtermelés ösztönzése Csehországban

A 2002. évi villamosenergia-törvény a megújuló áramtermelés támogatására differenciált kötelező áramátvételi tarifa- és bónuszrendszert vezetett be Csehországban. Az egyes technológiákra eltérő szintű tarifákat határoztak meg, amelyeket a regulátor évente aktualizált. A legvonzóbb tarifát a fotovoltaikus (PV) termelésre állapították meg, a tarifa, illetve a bónusz értéke 3-4-szer haladta meg az egyéb technológiákra megszabott hatósági árakat. 2008-ban egy kWh PV alapú áram már 54 eurócentet ért.

2008-ig elhanyagolható volt a PV alapú áramtermelés Csehországban. 2009-ben azonban részaránya elérte a 25%-ot a zöldáramon belül, 2010-ben pedig már a legnagyobb megújuló áramtermelővé lépett elő. 2008 és 2009 januárja között az engedélyezett PV projektek száma meghatszorozódott. A beépített kapacitások 2010 januárjára meghaladták az 500 MW-ot, de év végén már 2000 MW felett voltak! A tényleges termelés és a kapacitások kihasználtsága kirívóan alacsony.

A beruházási felfutásnak alapvetően két oka van: a vonzó tarifák és a PV beruházások beruházási költségének gyors csökkenése. Ez utóbbi 40%-os (!) esést jelentett 2009-ben. A KÁT tarifák ezt a változást nem követték időben. A túlárazott KÁT rendszer így egy napenergia-ellátottságban az európai átlag alatt teljesítő országban generál nagyon rövid idő alatt jelentős beépített PV kapacitást.

Jogalkotói és szabályozói reakciók

A szabályozó hatóság (ERÚ) már 2007-ben felhívta a figyelmet a KÁT rendszer problémáira. Jelezte, hogy felül kellene vizsgálni a tarifákat, különben a támogatás jelentős áremelési nyomást gyakorol majd a végfogyasztói árakra. Ezt támasztja alá, hogy az áramárba épített zöldáram-támogatási tarifaelem 2010-re a 2008. évi érték négyszeresére nőtt. A kormány 2009 novemberében kezdte meg a korrekciókat, megengedve, hogy a már megtérült megújuló projektek tarifáját a szabályozó 5%-kal csökkenthesse. A PV projektek esetén a tarifacsökkentés elérhette a jogszabály által lehetővé tett maximumot. 2010 februárjában a cseh rendszerirányító CEPS és az elosztók közös nyílt levélben kérték, hogy megtagadhassák új megújuló projektek hálózatra csatlakoztatását.

Az elmúlt egy évben számos lépés történt a beruházási felfutás fékezésére. 2010 júniusában az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium előkészítette mennyiségi korlátok bevezetését a zöldáram-kapacitásokra. A PV projektekre javasolt korlát 1700 MW volt, amelyet a tényleges beépített kapacitások már év végére meghaladtak. Szeptemberben a kormány megszüntette a mezőgazdasági területekre telepített panelek támogatását és a napenergiát termelő vállalatok 5 éves adómentességét. Ekkor a zöldáram-támogatási igény növekedése 2011-re a lakossági fogyasztói áramárak 12%-os, az üzleti fogyasztói árak 18%-os drágulását valószínűsítette. Ennek elkerülése céljából, a kormányzat javaslatára, novemberben a parlament alsóháza elfogadta a kormány által felvetett alábbi intézkedéseket:

• 26%-os különadót fizetnek azok a napenergia-termelő vállalatok, amelyek 2009-ben és 2010-ben építettek ki kapacitásokat;
• a 2011-ben és 2012-ben kiosztott CO2-kvóták után 32% különadót kell fizetni;
• megemelték a mezőgazdasági területre telepített naperőműparkok földhasználati díját.

Végül az ERÚ november 8-án bejelentette, hogy a 2011-es kötelező átvételi tarifát 40%-kal csökkentik a 30 kW alatti beépített kapacitású PV termelőknél, és 51,5%-kal az annál nagyobbaknál.
Forrás: ERÚ, Platts Energy in Eastern Europe jelentések

Korrekció és politikai lobbi

A KÁT rendszer egyik fentebb leírt problémájára (mennyiségi túlteljesítés) adandó szabályozói válasz gyorsaságát és hatékonyságát paradox módon rontja a meghirdetett szabályokhoz való ragaszkodás, és ezáltal a stabil szabályozói környezet biztosításának igénye. Tovább nehezítheti a helyzetet, ha a rendszer fenntartásában érdekelt kedvezményezett vállalkozói kör befolyásos lobbipozíciót képes felépíteni. Idehaza a kapcsolt termelés KÁT-os támogatásáról az elmúlt félévben kialakult politikai vita jól illusztrálja ezt a lehetőséget.

A technológiai fejlődés haszna

A KÁT rendszer egyik sajátossága, hogy a megújuló szektor gyors technológiai fejlődésének a termelési költség csökkenésében jelentkező haszna döntő részben a vállalkozásoknál marad. Ennek természetesen ösztönző hatása van a befektetésekre, a rendszert azonban fogyasztói szempontból költségessé teszi. Ezt a csapdát egy, a termelési költségek csökkenésének ütemét jól követő, előre meghirdetett, degresszív KÁT tarifarendszer kezelhetné. A jövőbeni költségek alakulására vonatkozóan viszont aligha rendelkezik megfelelő információval az árszabályozó hatóság, ami újabb szabályozói kudarchoz vezethet.

A differenciált KÁT rendszer alkalmazása esetén tehát jelentős a kockázata annak, hogy az NCST-ben megcélzott megújuló termelési mennyiség piacra kerülését a szabályozás csak egy hatékony, forgalmazható zöldbizonyítvány rendszernél magasabb támogatási szint mellett, utólagos mennyiségi korlátozások alkalmazásával tudja majd biztosítani. A hatékony szintnél magasabb támogatás nagyobb része ráadásul a termelőkhöz kerül, amely végfogyasztói szempontból teszi még költségesebbé a rendszert. Amennyiben a szabályozás nem gondoskodik transzparens módon előre a mennyiségi limitek betartásáról (például előre meghatározva azt, hogy az egyes technológiákra tervezett termelési mennyiségek teljeülése után a KÁT árak automatikusan jelentősen csökkennek), akkor a szabályozás várhatóan menet közben fog nagy gyakorisággal változni, jelentős szabályozói bizonytalanságot okozva ezzel.

Forrás: Portfolio.hu